| 同志们： 6月28日，国务院召开了全国依法行政电视电话会议，温家宝总理作了重要讲话，对贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和《国务院工作规则》作了全面部署。为了深入贯彻落实国务院会议精神，全面部署我省依法行政，建设法治政府工作任务和措施，省政府决定召开这次全省依法行政工作会议。这次会议特别邀请了国务院法制办副主任汪永清同志为我们做了学习《纲要》专题辅导讲座。永清同志是我国法制界的著名专家和领导，他今天的辅导讲座，具有很强的理论性、实践性和指导性，使我们对全面推进依法行政，建设法治政府的必要性和紧迫性有了更加明确的认识，对《纲要》提出的各项制度、措施和要求有了更加深刻的理解。我们一定要认真领会，把握实质，结合实际，在今后的工作中更好地去运用。 《行政许可法》和《纲要》的核心是推进依法行政，建设法治政府，其本质是依法规范和制约行政权力，严格政府的法定职责，确保法律、法规、规章的正确实施。抓好《行政许可法》和《纲要》的贯彻实施，全面推进依法行政，建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众根本利益的本质要求；是适应改革开放新形势，完善社会主义市场经济体制的迫切要求；是加强政府自身建设，提高行政管理水平的根本途径；是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。当前，我省正处在加快发展的关键时期，全面推进依法行政，建设法治政府，更具有重要的现实意义。各级行政机关工作人员特别是领导干部，都要充分认识依法行政和建设法治政府的重大意义，增强责任感和使命感。下面，围绕贯彻落实国务院会议精神，全面推进我省依法行政，建设法制政府工作，讲几点意见。 一、强化行政立法和规范性文件制定，切实加强制度建设 加强制度建设，不断提高制度建设质量，是推进依法行政，建设法治政府的重要前提。制度建设包括行政立法，也包括规范性文件制定。行政立法作为制度建设的重要组成部分，是管长远的、基础的、全局性的，具有举足轻重的地位。规范性文件是国家立法的补充和延伸，是贯彻落实国家方针、政策和法律、法规、规章的重要手段，也是行政管理的重要依据。各级行政机关推进依法行政，必须首先重视本级政府和本部门的制度建设工作。 一是要坚持以人为本，立法为民。要通过立法和规范性文件的制定，体现宪法所确立的人民群众主人翁地位，促进和保障公民、法人和其他组织的合法权益的实现。要改变过去立法中长期存在的“重规范相对人，轻约束行政机关”的习惯做法。规范相对人，要在维护其合法权利前提下设定义务，约束行政机关的行为，要在明确责任的基础上赋予权力。要通过立法和规范性文件制定，使全体行政机关工作人员尤其是工作在第一线的行政执法人员清醒地认识到，行政权力存在的唯一理由就是保护和实现人民群众的各项合法权益，决不能本末倒置，把行政权力凌驾于群众利益之上，侵害老百姓的合法权益。 二是要突出制度建设的重点。要按照科学发展要求，优先制定改善经济发展环境、加强社会管理、提供公共服务方面的有关规定。要高度重视人民群众关注的热点、难点问题，把做好依法监督和反腐倡廉、应对各种突发事件、保障农民工和弱势群体合法权益、促进就业和完善社会保障、规范城市拆迁和农村征地等方面的制度建设放在首位，通过立法和规范性文件的制定，为人民群众排忧解难。从我省的实际出发，当前，要围绕振兴老工业基地，在加强发展农业、畜牧业、林业、旅游业和对外开放、招商引资等方面的制度建设，为促进我省的经济、社会和人的全面发展提供执法依据。 三是要维护法制的统一。法制统一是国家统一的重要标志，也是政令畅通的重要保障。行政立法和制定规范性文件，一定要认真研究国家的方针、政策和上位法的有关规定，做到既体现国家的立法精神，符合国家的政策要求，又适应本地区的实际需要，有利于发展本地区的经济和社会事业。提出地方性法规草案、制定规章和规范性文件，不得超越法定权限，不得与上位法相抵触，不得与国家和省的方针相违背，有关法规、规章和规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。涉及几个部门管理的事项，要协调一致，否则，相关部门不得自行发文。严禁各地、各部门通过制度建设搞地区封锁或者行业保护。 四是要完善和落实制度建设的各种保障机制和程序。要严格执行行政决策的民主集中制，防止个人独断专行。凡是涉及地区经济和社会发展的重大事项，以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行科学论证；凡是社会涉及面广，与人民群众利益密切相关的决策事项，应当事先向社会公布，或者通过举行听证会、座谈会、论证会的形式广泛听取意见，以保证管理相对人的知情权、参与权和监督权。年初以来，省政府在制定《黑龙江省土地登记办法》和《黑龙江省农民工工资保障规定》时，就采用了听证的方式，开门立法，广泛听取社会各界的意见，收到了很好的效果，这种方法应当逐渐推广开来，坚持下去。此外，还要认真分析比较制度建设的社会成本和社会效益，充分研究地方性法规、规章和规范性文件的实施条件，保证出台后切合实际，具有可操作性，不断提高制度建设的质量。 二、改进行政执法，努力提高依法行政水平 古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，这精辟地阐明了执法的重要。各级政府和各部门要高度重视行政执法，在改进行政执法，努力提高依法行政水平方面狠下功夫。 第一，要严格执法，全面履行法定职责。近年来， 省各级行政执法部门按照国家的统一部署，在整顿和规范市场经济秩序、加强社会治安综合治理以及整治一些专项领域的违法问题方面加大执法力度，取得了阶段性成果。在此基础上，要在以下五个方面加以改进：一是要依法界定职责权限，全面履行法律、法规、规章赋予的行政执法职能。前不久，省政府下发了关于依法确认行政处罚主体的公告，下一步还要向社会公告经过清理后的行政许可实施主体，这样做的目的就是让老百姓知道，哪些事项该由哪个部门管。这些该管的事就是有关部门的法定职责，必须依法履行好，不能有利的事争着管，无利的事都不管。不该管的管了就是越权，该管的不管或者没有管好就是失职，乱作为和不作为都会构成实体违法。二是要严格遵守法定的行政执法程序。只有程序正当才能依法保障行政管理相对人和利害关系人的知情权、参与权和救济权，并限制执法者恣意妄为。要树立“违反法定程序也是严重违法”的观念，养成按程序办事的良好习惯。三是要严格执法，加大对违法案件的查处力度。要坚决消除执法中徇私枉法、权钱交易等腐败现象，坚决纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。对违法者，不论涉及什么单位、什么人，都要一查到底；对构成犯罪的，要严格执行国务院关于《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，切实解决以罚代刑的问题。四是要常抓不懈，持之以恒。行政机关要对行政管理相对人建立监督检查档案，多采用经常性、制度化的检查方式，尽量避免突击检查和“运动式”执法，并要正确行使自由裁量权，做到合理行政。五是要加强有关执法力量之间的协同配合。要善于运用现代科技手段，实现有关行政机关之间执法信息的沟通与共享。对治理难度较大的执法领域，有关部门之间要整合执法力量，健全联防机制，增强整治效果。 第二，要进一步理顺行政执法体制，完善执法保障机制。当前，我省行政执法中存在的许多问题源于现行的行政执法体制，计划经济体制下形成的行政执法队伍过多、过滥、过散和权力利益挂钩等弊端，直接影响着行政执法的效率和公正，需要在两个方面加以改进：一方面，要积极探索和实践深化行政执法体制改革的新制度。要进一步巩固和发展我省在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的成果，积极开展综合执法试点，适时向更多的领域推广，并为实行相对集中行政许可权创造条件，从体制上消除“九龙治水”带来的职责交叉、多头许可、重复处罚、执法扰民等弊端。另一方面，要尽快完善行政执法的财政保障机制。各级财政部门要认真执行《行政许可法》关于“行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨”的规定，尽快建立《纲要》确定的行政经费“实行国库集中支付”制度，并努力改善行政执法装备和条件，为依法行政提供有效的财力、物力保障。同时要结合事业单位机构改革，清理和整顿没有财政经费保障的行政执法队伍，尽快理顺依法承担执法职能队伍的经费来源，下决心解决某些行政执法机构靠许可生存、靠收费开支、靠罚没养人的问题，使行政权力与经济利益彻底脱钩。 第三，要加强行政执法队伍建设，不断提高行政执法人员的素质。各级政府和各部门一定要把建设一支高素质的行政执法队伍作为改进行政执法，提高依法行政水平的基础性工作来抓。一要有计划地搞好行政执法人员的培训工作。要在政治、业务特别是法律知识的培训上坚持经常化、制度化，确保每个行政执法人员每年都能通过一定的形式参加必要的培训。今年9月份，省政府将统一组织全省行政执法人员参加《行政许可法》考试，考试不合格的，将暂扣其行政执法证件，经补考仍不合格的，要调离行政执法岗位。二要进一步优化行政执法队伍结构。要严把行政执法人员的入口关，严格标准，公平竞争，择优录用，并通过公务员考核、轮岗、竞聘上岗等方式，把那些素质高、能力强的人员放在重要的执法岗位上。严禁聘用合同工、临时工从事执法活动。三要严肃纪律、从严治政。各地、各部门对行政执法队伍要严格管理，严肃执纪。对那些弄权勒卡、严重失职或者徇私枉法的行政执法人员要依法严惩，坚决清除执法队伍，决不允许少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍的形象。 三、狠抓行政执法监督，规范和约束行政权力 加强对行政执法的监督，是政府行使领导权的重要体现，也是政府的法定职责。为此，必须依法规范行政执法行为，建立和完善行政权力的监督制约机制。 第一，要全面落实行政执法责任。我省从1995年起就在各级行政机关中普遍建立了行政执法责任制。2001年《黑龙江省行政执法责任制试行办法》发布后，各级政府又根据各类行政执法部门不同的职责权限和共同的行为规范，分别设定了专用和通用双重考核目标，建立了以各级行政机关主要负责人为第一责任人的行政执法责任体系。从去年开始，省政府又把省直各部门的行政执法责任制考评结果纳入了省委的责任制考核目标。各地、各部门要高度重视，坚持实行这一制度，严格检查考评和兑现奖惩，并研究制定评议考核和过错责任追究等完善行政执法责任制的配套制度。对行政执法责任制考核优秀的单位，经给予相应的精神和物质奖励；对不达标的单位一年内不得授予任何荣誉称号，连续两年不达标单位的主要负责人应当按规定辞职。 第二，要认真执行好各项层级监督制度。近些年来，我省根据《黑龙江省规范行政执法条例》和省政府有关规章的规定，在行政系统内部建立了一系列层级监督制度，对规范和约束行政权力发挥了重要作用，必须严格执行，认真抓好落实。一是要认真执行规范性文件备案审查制度。根据《黑龙江省规范性文件备案办法》的规定，各级政府和各部门制定的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的规范性文件，都要在事前交由本级政府或者本部门设立的法制机构审核把关，事后按规定上报政府法制机构进行备案审查，发现问题及时纠正，从源头上规范行政执法行为。二是要认真落实违法行政案件的受理查处和转办督察制度。各级政府和各部门要热情接待并依法处理群众对本行政区域、本系统执法违法问题的投诉和举报，做到有错必纠，树立行政机关公正负责、执政为民的良好形象。三是突出重点开展行政执法监督检查。要继续加强对重点执法领域的明查暗访，及时发现和纠正影响我省经济和社会发展的突出问题，对严重违法和侵害群众权益的典型案例，要予以曝光，公开处理。要加大监督力度，不断创新监督方式，务求监督实效。今年下半年，要结合行政执法责任制检查，加强对各地、各部门落实行政执许可设定、收费、公示、期限、信息公布与共享、一个窗口对外等制度的监督检查，确保《行政许可法》的各项规定落到实处。四是要进一步发挥行政复议制度在层级监督和权利救济中的作用。要认真贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》，依法受理和秉公处理行政复议案件，及时纠正具体行政行为的违法问题，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，各级政府和上级主管部门要加强对下级行政机关开展行政复议工作的监督指导，切实解决有案不受和复议经费不到位等问题。 第三，要进一步加大专门监督的力度。各级审计、监察等专门机关作为行政系统内部监督的重要力量，在强化对行政权力的监督和制约方面有其不可替代的作用。要继续围绕省委、省政府的中心工作开展专门监督，支持原则，恪尽职守，敢于碰硬，不断提高专门监督的实效和水平。审计机关要按照全面审计、突出重点的方针，加大对重点领域、重点单位和重点资金使用的审计监督力度，并逐步实行审计结果公告制度，增强审计工作的透明度。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，确保政令畅通。行政系统内部的层级监督和专门监督要紧密配合，协同动作，不断健全内部监督机制。除此之外，各级行政机关还要自觉接受国家权力机关的监督、司法监督、民主监督、舆论监督和群众监督，使行政系统内外部监督优势互补，形成合力。 四、以贯彻《行政许可法》为契机，推进政府职能转变 《行政许可法》的颁布实施，标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化、法制化。各级政府和各部门要以贯彻实施这部法律为契机，积极推进政府职能的转变和管理创新，进一步提高依法行政的能力。 第一，把握政府职能定位，理顺政府与市场的关系。要依法界定和规范政府经济调节、市场监管的职能，积极推行政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。今后，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，要首先考虑通过这些方式去解决。在逐步理顺政府与市场关系的同时，要强化和完善政府的社会管理和公共服务职能。要加快建立健全各种预警和应急机制，妥善处理各种突发事件，维护正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；扎实做好“社保试点”工作，完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。 第二，清理行政许可，深化行政审批制度改革。清理行政许可，减少行政审批，既是政府转变职能的基本要求，也是贯彻落实《行政许可法》的主要任务。各地、各部门要加大行政许可的清理力度，在同国家和省里公布的清理结果进行必要衔接的基础上，将清理后保留的行政许可项目和实施主体分级向社会公告，以接受群众的监督。与此同时，要继续深化行政审批制度改革，对必须行使的行政审批职能，要力求减少中间环节，积极推行行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度，努力变审批为服务，改变那种以批代管、只批不管、重审批轻服务的做法。 第三，切实加强政府自身建设，不断改进管理方式和工作作风。为建设廉洁、务实、高效政府，各级行政机关必须高度重视自身建设，强化规则意识，创新管理方式，转变工作作风。一是要强化工作规则约束。最近，国务院重新修订发布了《国务院工作规则》，《省政府工作规则》正在抓紧制定，这是约束和规范政府公务人员的行为准则，也是政府高效有序运转的制度保证。各地、各部门也要抓紧建立和完善各自的工作规则。要通过规则的修订和实施，使各级政府公务人员牢固树立立党为公、执政为民的信念，树立自觉遵守宪法和法律的意识，树立科学的发展观和正确的政绩观，忠于职守，严明纪律，维护良好的政府形象。二是要创新管理方式。在对经济社会事务实施管理时，要尽量运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。要加强政府电子政务建设，扩大政府网上办公的范围，提高办事效率，降低管理成本，改进管理手段，方便人民群众，逐步建立起行为规范、运转协调、公共透明、廉洁高效的行政管理体制。三是要切实加强机关政风建设。要注重政府公务人员的道德修养，培养良好的道德和品行，树立高尚的道德情操，以赢得人民群众的尊重和信赖，提高社会人气指数；加强政务制度建设，认真执行会议制度、公文审批制度，树立良好的政风，为下级机关做出表率；要发扬求实务实精神，深入实际调查研究，努力为基层群众办实事，解决实际问题，注重实干，力戒浮夸，不做表面文章，不搞形式主义；要强化大局意识和纪律意识，确保政令畅通，令行禁止；要认真落实反腐倡廉责任制，自觉做廉洁从政、勤政爱民的模范。 五、切实强化领导，加快推进依法行政和法治政府建设的步伐 推进依法行政，建设法治政府是一次深刻的变革，是对各级行政机关工作人员特别是领导干部的一次新的考验。各级政府和各部门一定要提高认识，加强领导，坚定信心，扎实推进，把这项基础性、全局性的工作抓紧抓好。具体要求做到“三个强化”。 一要强化政府领导责任。推进依法行政工作，责任在政府，关键在领导，根本在落实。各级政府和各部门必须把思想统一到《行政许可法》、《纲要》和温家宝总理重要讲话精神上来，把坚持依法行政和推进法治政府建设摆上位置，纳入重要议事日程。要联系本地、本部门的实际，制定科学规划，落实具体方案，并贯穿于政府工作的整个过程。各地、各部门的行政一把手必须承担起推进依法行政工作第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。各级领导要自觉学法、守法、用法，增强法制观念，不断提高依法行政的能力和水平。特别是工作繁重、时间紧迫、情况复杂、矛盾突出的情况下，更要坚持依法行政。今后，要把依法行政工作作为领导政绩考核的主要内容，对因违法行政造成重大损失或恶劣影响的，要追究主要领导和分管领导的责任。 二要强化宣传教育工作。推进依法行政，建设法治政府，必须提高机关工作人员和社会各界群众的法律意识。当前，首要任务是学习贯彻好《纲要》、《行政许可法》和温家宝总理的重要讲话精神。行政机关内部要建立学法制度，学习活动要经常化、制度化、规范化。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，丰富教育内容，深化学习效果。学习贯彻《行政许可法》和《纲要》，要努力做到“三个结合”，即要与深入学习行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法结合起来，系统掌握必要的法律知识；要与行政执法中的突出问题结合起来，规范行政执法行为；要与开展“四五”普法活动结合起来，有计划、有目标地抓好普及宣传工作。各级政府部门和新闻媒体要通过多种渠道、多种方式，加大对依法行政和法治政府建设的宣传力度，使公民、法人和其他组织学法、懂法、守法，增强依法维权意识，监督行政执法人员依法行政，在全社会营造遵法、守法、依法办事的良好环境。 三要强化法制机构职能。各级政府和部门的法制机构是本级政府和部门依法行政的参谋、助手和法律顾问，各级政府和部门在推进依法行政过程中，要经常听取法制机构的工作汇报，让他们列席有关的常委会议和办公会议，更多地参与决策，参与政府和部门的重大活动，为他们开展工作创造良好的条件。各级法制机构也要以高度的责任感，认真履行规划、协调、指导、监督和服务的职责。要勤奋学习，扎实工作，坚持原则，不辱使命，为全面推进依法行政，建设法治政府贡献自己的智慧和力量。 同志们，《行政许可法》和《纲要》的颁布实施，标志着我国依法行政工作进入了一个新的阶段。推进依法行政，建设法治政府将成为我们今后10年内政府工作的基本目标和重要任务。我们一定要统一思想，提高认识，增强责任感和使命感，精心组织，扎实工作，锐意进取，开拓创新，为全面推进依法行政，建设法治政府工作做出应有的贡献。 |
